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公平竞争审查制度政策解读

一、公平竞争审查制度基本含义

公平竞争审查是指政府及部门在制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件和其他政策措施时,应当进行公平竞争审查,评估对市场竞争的影响,防止排除、限制市场竞争。

公平竞争审查制度是党中央、国务院深化经济体制改革的重要决策部署。

二、公平竞争审查制度重要意义

(一)深入推进经济体制改革的客观需要。建立公平竞争审查制度,防止政府过度和不当干预市场,有利于保障资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

(二)全面推进依法治国的有力保障。《反垄断法》明确禁止行政机关滥用行政权力,排除、限制市场竞争。

(三)实现创新驱动发展的必然选择。企业是创新的主体,公平竞争是创新的重要动力。建立公平竞争审查制度,大力消除影响公平竞争、妨碍创新的各种制度束缚,有利于为大众创业、万众创新营造公平竞争的市场环境。

(四)释放市场主体活力的有效举措。我国经济发展正处于动力转换期,建立公平竞争审查制度,降低制度性交易成本,克服市场价格和行为扭曲,有利于调动各类市场主体的积极性和创造性。

三、公平竞争审查制度基本原则

(一)尊重市场,竞争优先。尊重市场经济规律,最大限度减少对微观经济的干预,促进和保护市场主体公平竞争。

(二)立足全局,统筹兼顾。打破地区封锁和行业垄断,促进商品和要素在全国范围内自由流动,统筹考虑国家利益和经济平稳、促进区域协调发展。

(三)科学谋划,分步实施。坚持从实际出发,分阶段、分步骤地推进和完善审查制度;破立结合,在规范增量政策的同时,逐步清理存量政策。

(四)依法审查,强化监督。加强与现行法律体系和行政管理体制的衔接,把自我审查和外部监督结合起来,加强社会监督和执法监督。

四、公平竞争审查联席会议

建立珠海市公平竞争审查工作部门间联席会议(以下简称联席会议)制度。联席会议由市发展和改革局主要负责同志担任召集人,市发展和改革局、财政局、商务局、工商局、法制局分管负责同志担任副召集人,其他17个成员单位分管负责同志为联席会议成员

联席会议主要职责

(一)在市人民政府领导下,统筹协调推进全市公平竞争审查相关工作对公平竞争审查制度实施进行宏观指导,协调解决公平竞争审查工作中的重大问题

(二)加强各区(功能区)、各部门在公平竞争审查制度实施方面的信息沟通和相互协作,及时总结各区(功能区)、各部门实施成效,推广先进做法和经验

(三)研究拟订我市公平竞争审查制度实施细则,进一步细化审查标准,明确审查程序,推动工作不断完善

(四)协调指导有关单位做好配套政策的研究、制定和落实,重点规范增量政策、有序清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的存量政策

(五)加强宣传培训、政策解读和舆论引导,及时总结经验成效,推动公平竞争审查工作不断完善

(六)研究拟订公平竞争审查工作保障机制,强化责任追究,确保审查机制良性运行

(七)完成市人民政府交办的其他事项。

、公平竞争审查制度建设体系

十九大报告在“加快完善社会主义市场经济体制”中明确提出:全面实施市场准入负面清单制度,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,支持民营企业发展,激发各类市场主体活力。深化商事制度改革,打破行政性垄断,防止市场垄断,加快要素价格市场化改革,放宽服务业准入限制,完善市场监管体制。

公平竞争审查制度建设体系分三个层面展开:国家层面、省级层面、我市层面。 

、公平竞争审查制度审查对象

公平竞争审查制度审查对象包括政策制定机关制定的涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件其他政策措施

涉及市场主体经济活动具体包括8个方面:市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准、其他。

、公平竞争审查制度审查方式

目前,我国公平竞争审查采取自我审查的方式。

(一)建立内部审查机制

政策制定机关应当建立健全自我审查机制,明确责任机构和审查程序。自我审查可以由政策制定机关的具体业务机构负责,或者由政策制定机关指定特定机构统一负责。

国家发改委和省发改委已建立公平竞争审查委内工作程序,现以省发改委公平竞争审查委内工作程序为例,简要介绍如何制定内部审查机制: 

1.按照“谁起草、谁审查”的原则,省发改委各处室、直属单位分别负责本部门拟出台政策措施的公平竞争自我审查工作,在起草过程中对照审查对象、标准和要求进行自我审查,并形成书面审查结论。

2.需进行合法性审查的政策措施,主办处室在向委法制机构提交合法性审查报告时,应包含公平竞争自我审查的内容和结论,委法制机构对各处室是否已履行公平竞争审查程序进行把关。

3.对不需要进行合法性审查的政策措施,主办处室也应开展公平竞争自我审查,审查情况及结论一并报委领导审定。

(二)制定审查工作流程

审查流程分“三步走”:

第一步,判断是否需要进行公平竞争审查;

第二步,核对是否存在违反18条标准的情形;

第三步,在违反相关标准的情况下,确定是否适用例外规定。

经审查认为不具有排除、限制竞争效果的,可以实施;具有排除、限制竞争效果的,应当不予出台,或调整至符合相关要求后出台。没有进行公平竞争审查的,不得出台。

(三)形成书面审查结论

要求形成书面审查结论(公平竞争审查表),未形成书面结论的视为未进行审核。

书面结论应当体现包括核对审查标准、征求有关方面意见、判断是否适用例外规定等在内的整个审查流程。

(四)征求相关意见

公平竞争审查要征求利害关系人意见或向社会公开征求意见,并在书面结论中说明征求意见情况。

明确利害关系人范围,具体包括参与相关市场竞争的经营者、上下游经营者、消费者以及政策措施可能影响其公平参与市场竞争的其他市场主体。

(五)制定咨询和争议协调解决程序

可咨询多方意见。咨询专家学者、法律顾问、专业机构履行相关职责的反垄断执法机构的意见。目前,负责反垄断执法主要有三个机构,分别是发改部门,负责价格垄断执法;商务部门,负责经营者集中反垄断审查;工商部门,负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除、限制竞争方面的反垄断执法工作(价格垄断行为除外)。

对存在较大争议或者部门意见难以达成一致的问题,可以提请同级公平竞争审查联席会议协调;仍无法协调一致的,提交上级机关决定。

八、公平竞争审查制度审查标准

(一)四大类18项标准

1.市场准入和退出标准

1)不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件;

2)公布特许经营权目录清单,且未经公平竞争,不得授予经营者特许经营权;

3)不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务;

4)不得设置没有法律法规依据的审批或者事前备案程序;

5)不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等设置审批程序。

相关案例:

两地网约车管理细则对户籍、车籍、车价、车龄、排量、轴距等作出不合理、过于苛刻的限制(违反标准1 ),在国家发改委调查过程中,两地市主动修订细则,主要是放宽限制,降低门槛。

某市国资委召开专题协调会并印发会议纪要,要求市属国有企业在价格和服务同等条件下优先选择当地国有保险公司(违反标准3),经国家及相关省发改委调查后,该市国资委立即整改,主动废止会议纪要。
    2.商品和要素自由流动标准

1)不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策;

2)不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场或阻碍本地商品运出、服务输出;

3)不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动;

4)不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构;

5)不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇,侵害其合法权益。

相关案例:

省下发通知,对本省客运班车实行高速通行费优惠政策,并明确只适用于本省经道路运输管理机构批准,有固定运营线路的客运班线车辆 (违反标准1),国家发改委对省人民政府发出执法建议函,部门现已重新印发文件,对外省班车给予同样优惠。

省卫计委在药品挂网采购中,禁止全国均未挂网/中标的外地药品挂网,而相同条件下的本地药品可以参与挂网,限制此类外地药品进入本省市场(违反标准2),经国家发改委责令整改后,省卫计委纠正违法行为,允许2014年未挂网的药品生产企业参加2015年药品招标采购。
    3.影响生产经营成本标准

1)不得违法给予特定经营者优惠政策;

2)安排财政支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩;

3)不得违法免除特定经营者需要缴纳的社会保险费用;

4)不得在法律规定之外要求经营者提供或者扣留经营者各类保证金。

4.影响生产经营行为标准

1)不得强制经营者从事《中华人民共和国反垄断法》规定的垄断行为;

2)不得违法披露或者要求经营者披露生产经营敏感信息,为经营者从事垄断行为提供便利条件;

3)不得超越定价权限进行政府定价;

4)不得违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平。

相关案例:

市交通委在游船游览行业管理中,滥用行政权力,组织指导经营者达成价格垄断协议,即通过召开会议、价格备案等形式,组织、指导游船企业统一价格,例如,2014年10月,将学生团价格统一定为35元/人(违反标准4),经国家发改委调查后,该市交通委立即整改,明确各类型船票价格由游船企业自主决定。

省通信管理局滥用行政权力,组织电信运营商达成价格垄断协议,即组织当地移动、电信、联通和铁通于2009年底达成协议,对四家运营商开展赠送活动的内容、额度、频次等进行约定,例如,约定各企业不得采取“无预存话费”“无保底消费”的方式开展赠送活动(违反标准4),经国家发改委调查后,省通信管理局立即废除了相关文件。

(二)兜底条款

1.没有法律法规依据减损市场主体合法权益或者增加其义务;

2.违反《反垄断法》制定含有排除限制竞争内容的政策措施。

(三)例外规定

虽然具有排除限制竞争效果,在符合特定条件下也可以实施:即属于四种情形之一的,且需同时符合三个条件。

1.四种情形

1)为维护国家经济安全、文化安全、涉及国防建设;

2)为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的;

3)为实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益;

4)法律、行政法规规定的其他情形。

2.三个条件

1)对实现政策目的不可或缺,即为实现相关目标必须实施此项政策措施;

2)不会严重排除和限制市场竞争;

3)明确实施期限。

相关案例:

2008年春运期间全国大范围雪灾,为确保滞留旅客地区价格秩序,某省对个别因受雨雪冰冻灾害天气影响、群众生活必需品价格显著上涨的地区,实施临时限定差价率或最高限价等干预措施,对高速沿线有关城镇的旅业客房价格将实行临时最高限价(该路段沿线旅业客房价格从2月1日起不得高于本店今年1月23日的实际价格),期限为20天。

、公平竞争审查制度有序清理存量的原则

按照“谁制定、谁清理”的原则,对照审查标准,坚持分类处理,不溯及既往,有序清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。

(一)尽快废止对市场主体反映比较强烈、问题暴露比较集中、影响比较突出的规定和做法,要尽快废止;

(二)设置过渡期。对以合同协议等形式给予企业的优惠政策,以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施,要设置过渡期,留出必要的缓冲空间;

(三)不溯及既往对已兑现的优惠政策,不溯及既往。

十、2018年我市清理现行排除限制竞争的政策措施

(一)清理主体

市、区(包含横琴新区、各行政区和各功能区,下同)、镇三级政府及其所属部门按照“谁制定、谁清理”的原则,负责对现行政策措施组织清理。

政策措施制定部门被撤销或者职权已调整的,由继续行使其职权的部门负责清理。

(二)清理范围和重点

对截至2018年1月15日, 我市现行有效的政府规章,以及各级政府(不含党委、人大、政协系统)及其所属部门印、制发的规范性文件和其他政策措施中含有的地方保护、指定交易、市场壁垒等内容进行清理。重点包括:

1.设置不合理和歧视性的准入和退出条件;

2.限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务;

3.对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策;

4.限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出;

5.排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动;

6.强制经营者从事《反垄断法》规定的垄断行为。

(三)清理步骤

清理分五个阶段推进 

1.自查梳理阶段(2018年2月28日前完成)

全面自查,梳理出可能需要清理废除的政策措施清单。

2.审核排查阶段(2018年3月31日前完成)

对可能需要清理废除的政策措施进行审核排查,对部分模糊不清、不易判断是否排除限制竞争,或者废止可能带来重大影响的政策措施,要组织专题研究,形成调整、废止、保留3种初步处理结论。

3.公开清废阶段(2018年5月31日前完成)

对清理出的排除限制竞争的政策措施形成处理结论,并按程序予以废除或者调整。

对于立即终止会带来重大影响的政策措施,要设置合理过渡期

适用例外规定的政策措施,要说明相关政策措施对实现政策目的不可或缺,且不会严重排除和限制市场竞争,并明确实施期限。

废除的政策措施清单、调整的政策措施内容、设置过渡期情况以及符合例外规定政策措施的实施期限等要及时向社会公布

4.总结汇报阶段(2018年6月30日前完成)

对清理工作开展情况、废除和调整的政策措施、取得的成效进行总结,逐级上报。

5.督促检查阶段(2018年9月30日前完成)

对清理工作开展不力、清理不到位、敷衍塞责的,予以通报批评 。

十一公平竞争审查制度责任追究

(一)社会监督

对未进行审查或者违反审查标准出台政策措施的情况,任何单位和个人可以向政策制定机关反映,或者向上级机关或反垄断执法机构举报。

(二)执法监督

政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施,并涉嫌违反《反垄断法》的,反垄断执法机构有权进行调查,并向政策制定机关或者其上级机关提出停止执行或者调整政策措施的建议。

(三)责任追究

政策制定机关主动纠正与上级机关责令改正相结合。

政策制定机关未进行审查出台政策措施的,应当及时补做审查;发现存在违反审查标准问题的,应当按照相关程序停止执行或调整相关政策措施。

上级机关可以责令政策制定机关改正,拒不改正或者不及时改正的,要按照《公务员法》《行政机关公务员处分条例》等法律法规对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

 

 

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